Reseña Jurisprudencial

RESUMEN HECHOS 

El 21 de julio de 2010, el entonces Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) adjudicó al demandante el predio baldío denominado «La Pradera», ubicado en la vereda Manuel Norte del municipio de Ricaurte (Cundinamarca), mediante Resolución 0653. El acto fue inscrito en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Girardot.

El 19 de noviembre de 2015, el ciudadano Sergio Hernando Santos Mosquera presentó ante la entidad una solicitud de revocatoria directa de la adjudicación, alegando irregularidades relacionadas con la capacidad económica del adjudicatario, quien —según el peticionario— ejercía como abogado, era contratista del Estado y poseía un patrimonio superior al permitido para ser beneficiario de reforma agraria. El 3 de diciembre de 2015, el INCODER requirió al solicitante para que subsanara su petición (falta de dirección de notificaciones y presentación personal); sin embargo, el peticionario no subsanó en debida forma dentro del término de un mes.

Mediante Resolución 887 del 23 de noviembre de 2016, la ANT —como sucesora del liquidado INCODER— dio apertura al procedimiento administrativo de revocatoria directa de la Resolución 0653 de 2010, fundamentando su actuación en la solicitud del particular y ordenando la práctica de pruebas para verificar el cumplimiento de los requisitos de elegibilidad del adjudicatario al momento de la adjudicación. Durante la etapa de instrucción y pruebas (2017-2019) se realizó una inspección ocular al predio y se recepcionaron testimonios y documentos.

El 29 de julio de 2020, la Subdirección de Acceso a Tierras por Demanda y Descongestión de la ANT expidió la Resolución 6281, revocando directamente la adjudicación, por cuanto el demandante no tenía la calidad de «campesino» al ejercer una profesión liberal, haber percibido honorarios como contratista estatal y no derivar su sustento exclusivamente de la actividad agraria.

El demandante interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho el 11 de diciembre de 2020. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 23 de mayo de 2024, negó las pretensiones, validando la revocatoria directa. Contra esta decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación.

PROBLEMA JURÍDICO

¿Debe confirmarse la sentencia de primera instancia que negó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 6281 de 2020, cuando: (i) la actuación administrativa de revocatoria directa se originó en una solicitud particular que habría caducado por desistimiento tácito y fue continuada oficiosamente por la ANT; (ii) el adjudicatario alega que la interpretación de la calidad de «campesino» resultó discriminatoria al desconocer su explotación económica del predio y su condición de profesional; (iii) se omitió valorar las decisiones judiciales penales absolutorias y de prescripción a favor del demandante; y (iv) se habría vulnerado el derecho de defensa por preterición de alegatos de conclusión? 

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

La Sala desestimó este cargo por tres vías argumentativas fundamentales. En primer lugar, señaló que ni el expediente judicial ni la consulta del sistema de información de la Rama Judicial registran constancia de la radicación del escrito de alegatos de conclusión que el demandante afirma haber presentado el 11 de abril de 2024, de modo que el reproche parte de un presupuesto fáctico no acreditado.

En segundo lugar, la Corte recordó la naturaleza jurídica de los alegatos de conclusión: no constituyen un medio de prueba ni una etapa habilitada para introducir hechos novedosos o pretensiones sorpresivas, sino un espacio de síntesis y sistematización argumentativa que permite a las partes resaltar, a la luz del acervo probatorio ya incorporado, las razones por las cuales consideran que sus pretensiones o defensas deben prosperar. En consecuencia, la sola circunstancia de que el juzgador no transcriba o cite nominalmente un escrito de alegatos no implica necesariamente una vulneración del derecho de defensa. Lo determinante es si la providencia abordó los problemas jurídicos fijados, resolvió de fondo la controversia y explicó, con soporte probatorio suficiente, las razones que condujeron a mantener incólume la presunción de legalidad del acto demandado. En materia de nulidades procesales rige una exigencia mínima de trascendencia, de modo que la irregularidad alegada solo adquiere relevancia si se demuestra que tuvo incidencia real en la decisión o produjo indefensión material.

En tercer lugar, la Sala advirtió que, aun asumiendo hipotéticamente que el escrito del 11 de abril de 2024 debía tenerse como alegato de conclusión oportunamente aportado, su contenido —según lo expuesto por el propio demandante en su recurso de apelación— no introduce un eje argumentativo novedoso ni replantea el debate bajo una perspectiva distinta, pues esencialmente reitera afirmaciones y reparos ya formulados en la demanda y en otros escritos de impulso (supuesta acreditación de explotación económica del predio mediante ganadería y sábila, autodefinición como campesino de tradición familiar e invocación del desenlace del proceso penal). Por tanto, la falta de referencia expresa a dicho documento no se traduce en un desconocimiento de la postura defensiva, dado que el Tribunal abordó esos núcleos de controversia al verificar la legalidad del acto acusado, valorar el material probatorio sobre la condición socioeconómica del adjudicatario y explicar por qué la revocatoria se encontraba suficientemente motivada.

Finalmente, la Corte destacó que el actor ejerció de manera plena sus facultades procesales al presentar la demanda, controvertir los argumentos de la entidad, solicitar y controvertir pruebas, y sostener su postura en las distintas oportunidades del proceso, de forma que la decisión judicial no fue el resultado de una consideración parcial o sorpresiva, sino la culminación de un contradictorio genuino.

Este constituyó el eje central del recurso de apelación. La Sala desarrolló una extensa argumentación para confirmar la validez de la continuidad oficiosa del procedimiento de revocatoria directa.

En primer lugar, precisó que si bien los procedimientos agrarios cuentan con una regulación especial contenida en la Ley 160 de 1994 y sus decretos reglamentarios, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) resulta aplicable en virtud del principio de integración normativa y el carácter supletorio de este estatuto (artículo 2° CPACA), interpretándose de manera armónica con los principios de orden público que rigen el acceso a la tierra.

La Corte distinguió entre actuaciones administrativas iniciadas en interés particular y aquellas iniciadas en interés general. La regla del desistimiento tácito del artículo 17 del CPACA está diseñada primordialmente para escenarios donde la administración tramita una solicitud en beneficio exclusivo del peticionario, de modo que su inactividad justifica la terminación del trámite para racionalizar la gestión. Por el contrario, frente a las actuaciones de interés general, la norma no se agota en esa sanción procedimental sino que habilita a la autoridad para continuar la actuación de oficio aun cuando se configure el desistimiento, al tratarse de actuaciones cuya continuación resulta necesaria para garantizar los derechos de la colectividad (artículo 18 del CPACA). Esta previsión tiene especial relevancia en materias donde está en juego el patrimonio o el orden público, pues evita que la administración quede atada a la conducta de un tercero cuando la naturaleza del asunto exige un escrutinio institucional autónomo.

La Sala enfatizó que una cosa es la solicitud de un particular como detonante de la actuación y otra muy distinta el interés que ella envuelve, pues el origen subjetivo del impulso no determina la naturaleza del bien jurídico comprometido ni la finalidad de la potestad que se ejerce. En actuaciones de control de legalidad, el particular puede operar como informante o denunciante de una posible irregularidad, mientras que el objeto del procedimiento recae sobre la tutela del orden jurídico, el patrimonio público y los fines estatales.

En el caso concreto, la recuperación de tierras baldías indebidamente adjudicadas constituye un asunto de orden público e interés general que desborda los intereses particulares del tercero denunciante e, incluso, del adjudicatario beneficiado, por involucrar directamente la vigencia de un orden justo, la sujeción de toda actuación a la Constitución como norma de normas y el cumplimiento del mandato estatal de promover el acceso progresivo a la tierra del campesinado (artículos 2°, 4°, 5°, 64 y 209 C.P.). En desarrollo de dichos mandatos, la Ley 160 de 1994 concibe la regulación de los baldíos como instrumento para dotar de tierras a campesinos de escasos recursos, precisando que su dominio solo se adquiere por título otorgado por el Estado y que la adjudicación puede adelantarse de oficio (artículo 65).

La Corte sostuvo que la potestad de revocatoria directa en materia agraria, por tratarse de un asunto de interés público, no es meramente facultativa, sino que constituye una obligación que la Administración debe ejercer de oficio, independientemente de la iniciativa de los particulares. El artículo 72 de la Ley 160 de 1994 establece expresamente que la autoridad competente podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos, caso en el cual no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. Por tanto, aunque el trámite de revocatoria en el caso concreto tuvo su génesis en una solicitud de un particular, la ANT no actuaba como simple receptora de una petición, sino como autoridad encargada de verificar la validez de los títulos originarios del Estado.

La Sala verificó que, aunque el peticionario inicial no subsanó los requerimientos formales, la ANT no decretó el archivo definitivo del expediente, sino que mediante Resolución 887 del 23 de diciembre de 2016 decidió proseguir la actuación de manera oficiosa, expresamente calificando la recuperación de los baldíos indebidamente adjudicados como un asunto de interés público que requería la continuación oficiosa del trámite. Esta decisión motivada constituyó precisamente el acto administrativo que exige el artículo 18 del CPACA para impedir que el desistimiento tácito del peticionario particular frustre la acción del Estado frente a un asunto de trascendencia pública. La Resolución 887 adoptó medidas concretas que neutralizan el reproche relativo al debido proceso: dispuso iniciar el procedimiento con sujeción a las reglas del CPACA, ordenó de oficio la práctica de pruebas, garantizó la publicidad y la contradicción, comunicó la actuación al interesado, reconoció su facultad de aportar y controvertir pruebas, e intervino al Ministerio Público y las autoridades locales. Además, está acreditado que el demandante fue notificado personalmente, tuvo oportunidad de aportar pruebas, rindió declaración bajo juramento, controvirtió pruebas, participó en la inspección ocular y presentó abundantes argumentos en su defensa.

La Sala desarrolló una extensa reflexión sobre la naturaleza de los bienes baldíos y los requisitos de elegibilidad. Explicó que la adjudicación no es una operación regida por la autonomía de la voluntad, sino un instrumento estatal de acceso progresivo a la tierra (artículo 64 C.P.) orientado a materializar igualdad real y dignidad en el campo. El deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios se articula con el principio de Estado Social de Derecho (artículo 1 C.P.) y el mandato de igualdad material (artículo 13 C.P.), en cuanto exige focalizar los instrumentos de acceso a la tierra hacia quienes se encuentran en situación de desventaja socioeconómica.

La Corte precisó que los bienes baldíos son bienes fiscales adjudicables con destinación específica. Su régimen está estructurado por razones de justicia distributiva y por la función social de la propiedad, respondiendo a una finalidad dirigida a asegurar el acceso progresivo a la propiedad rural y a mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina, mediante la transformación de la estructura social agraria para impedir la concentración de la tierra y el fraccionamiento antieconómico. Por tanto, la validez de la adjudicación se condiciona a que el beneficiario ostente la calidad de sujeto de reforma agraria conforme al ordenamiento.

El concepto de «campesino» en este escenario trasciende la definición sociológica para convertirse en una categoría jurídica de elegibilidad que condiciona la validez del acto administrativo de adjudicación. De conformidad con los artículos 65 y siguientes de la Ley 160 de 1994, la ocupación previa exigida para adjudicar no es la simple tenencia material del suelo, sino una ocupación cualificada por la explotación económica directa y personal dirigida principalmente al sustento familiar.

La Sala estableció que cuando el ocupante es un profesional liberal cuyos ingresos provienen preponderantemente de honorarios o contratos de servicios, se rompe el nexo causal entre la tierra y la subsistencia, desvirtuándose el requisito de explotación económica en los términos de la reforma agraria, pues el predio pasa de ser un medio de vida a convertirse en un activo de acumulación de capital, práctica expresamente proscrita por el espíritu de la legislación.

Para verificar la condición material de campesino, la autoridad debe valorar un haz de indicadores objetivos: (i) si la actividad agropecuaria constituye la fuente principal de ingresos del solicitante; (ii) si existe residencia o presencia habitual y arraigo en el fundo como lugar de habitación; (iii) si la explotación se desarrolla con trabajo directo y personal del ocupante, con apoyo familiar, y no mediante la simple contratación de terceros; y (iv) si la escala y modalidad de producción se corresponden con una economía campesina de subsistencia o pequeña producción, y no con una inversión patrimonial financiada por rentas externas.

La Corte reiteró que la prohibición de adjudicar a quienes no sean sujetos de reforma agraria busca evitar la concentración de la propiedad rural en manos de quienes tienen capacidad de pago para adquirir tierras en el libre mercado. Adjudicar un baldío a un profesional con capacidad económica implica, en términos de costo de oportunidad social, negar ese mismo derecho a una familia campesina vulnerable, lo cual atentaría contra el derecho a la igualdad material bajo la falsa apariencia de una igualdad formal.

En el caso concreto, la Sala verificó que el demandante celebró contratos estatales como abogado asesor jurídico con la Alcaldía de Ricaurte, se desempeñó como supervisor de gestión en Bavaria S.A. y desarrolló actividades en otras entidades públicas y privadas, aspecto no discutido por la parte actora. Esta situación demostraba el incumplimiento del requisito subjetivo de vulnerabilidad y vocación agraria, pues el actor contaba con herramientas profesionales e inserción laboral formal que le permitían procurarse su sustento por fuera de la economía campesina.

Respecto a la alegada explotación económica del predio mediante ganadería y cultivos de sábila, la Sala señaló que las inspecciones oculares realizadas tanto en el trámite de adjudicación como en el de revocatoria no corroboraron una explotación seria y continua de carácter campesino. La sola presencia de algunos potreros y siembras aisladas no acredita una explotación de subsistencia dirigida principalmente al sustento familiar. Además, los registros de vacunación aportados no exhibían con claridad las marcas o señales de identificación individual del ganado, ni obraban certificados comerciales o guías de movilización que permitieran rastrear una cadena real de producción y comercialización.

Un aspecto revelador fue que el demandante, a pesar de residir en Ricaurte, no acreditó tener su domicilio permanente en el predio «La Pradera». Por el contrario, se evidenció que continuó ejerciendo su profesión en Ricaurte y en otros municipios, y que empleaba trabajadores para las labores del terreno, conducta que corresponde a la de un inversionista que administra la tierra como activo, y no a la de un campesino que depende de la explotación cotidiana de su parcela para subsistir.

La Sala precisó que la consideración de la formación profesional y de los ingresos provenientes de actividades ajenas al agro no opera como sanción por «ser profesional», sino como un indicio objetivo que puede desvirtuar la condición de sujeto de reforma agraria, en cuanto evidencia la existencia de fuentes de subsistencia externas que rompen el nexo vital entre la tierra y la supervivencia del trabajador agrario.

La Sala desestimó este cargo fundándose en la autonomía de las jurisdicciones y la diferencia estructural entre el objeto del proceso penal y el examen propio de la jurisdicción contencioso-administrativa.

El juez penal orienta su análisis a determinar responsabilidad por conductas típicas, antijurídicas y culpables, bajo reglas probatorias y estándares de certeza propios del ius puniendi, lo que exige establecer con suficiencia la existencia del hecho y la imputación subjetiva en términos de dolo o culpa. El juez contencioso administrativo, por su parte, verifica la conformidad del acto administrativo con el ordenamiento: si la autoridad actuó dentro de su competencia, si observó los procedimientos y garantías aplicables y si la decisión de revocar se sustentó en razones objetivas derivadas del régimen de baldíos.

La Corte aclaró que la motivación del acto demandado y la ratio decidendi de la sentencia de primera instancia no se edificaron sobre la idea de un reproche penal, ni sobre la configuración de un delito, sino sobre la constatación de que el adjudicatario no reunía las condiciones materiales y legales propias del sujeto de reforma agraria conforme a la Ley 160 de 1994 y el régimen de baldíos. Por tanto, el núcleo de la controversia permanece en el plano administrativo incluso si el proceso penal terminó en absolución o por prescripción.

Adicionalmente, la Sala señaló que el fallo de segunda instancia del Tribunal Superior de Bogotá no terminó por un pronunciamiento de fondo que descartara los hechos o certificara la inexistencia de irregularidades relevantes para el régimen agrario, sino por la prescripción de la acción penal, institución que extingue la potestad punitiva del Estado por el transcurso del tiempo sin comportar, por sí misma, una declaración positiva de licitud ni una constatación de cumplimiento de los requisitos previstos para la adjudicación de bienes baldíos. La prescripción penal es un hecho jurídico extraño a la validez del acto administrativo, pues mientras el paso del tiempo puede clausurar la persecución de un delito, no tiene la propiedad de sanear la falta de calidades del adjudicatario ni de convertir, por esa sola razón, a quien no satisfacía los presupuestos legales en beneficiario legítimo.

Finalmente, la Corte destacó que la providencia penal de segunda instancia dispuso remitir copias a la autoridad agraria para que verificara la actuación administrativa de adjudicación, determinación incompatible con la tesis según la cual el proceso penal podría definir la legalidad del acto administrativo.

La Sala desestimó el argumento de incongruencia. Explicó que en procesos donde se controvierte la legalidad de un acto por falsa motivación, el juez está obligado a contrastar las razones de la administración con la realidad probatoria, labor que exige examinar si los hechos invocados como sustento de la decisión eran ciertos y jurídicamente relevantes. Desde la audiencia inicial, el problema jurídico se centró en determinar si la resolución debía anularse por presunta falsa motivación al concluir que el demandante no era sujeto de reforma agraria. Esa delimitación imponía al juez la necesidad de evaluar el soporte fáctico y jurídico de la decisión administrativa, pues este cargo no se resuelve con un control formal del lenguaje del acto, sino con un examen material.

El análisis sobre la condición de campesino no fue una variación del litigio, sino el núcleo del control judicial. La sentencia se mantuvo dentro de la causa petendi y el petitum, pues examinó la causal de revocatoria del artículo 93 del CPACA en concordancia con la regla especial de la Ley 160 de 1994. La Corte concluyó que la parte actora contó con oportunidad real de controvertir y aportar pruebas sobre sus aspectos socioeconómicos y de explotación del predio, por lo que no hubo sorpresa procesal ni indefensión.

La Sala aplicó el artículo 188 del CPACA (adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021), en armonía con el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso. Precisó que la condena en costas no requiere la apreciación o calificación de una conducta temeraria, sino la verificación objetiva de quién resultó vencido. En consecuencia, resultó procedente la condena en costas en contra de la parte actora.

Respecto a las agencias en derecho, aplicó el Acuerdo PSAA-16-10554 de 5 de agosto de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura. Para asuntos declarativos de segunda instancia con cuantía, fijó una tarifa mínima de un (1) SMLMV y máxima de seis (6) SMLMV. En este caso, las agencias en derecho se fijaron en un (1) SMLMV, a cargo de Carlos Andrés Prada Jiménez y en favor de la Agencia Nacional de Tierras.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 23 de mayo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B.

SEGUNDO: Condenar en costas a la parte demandante. Fijar como agencias en derecho la suma equivalente a un (1) SMLMV a cargo de Carlos Andrés Prada Jiménez y en favor de la Agencia Nacional de Tierras.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.